整理/本刊记者 史磊蕾

　　随着全球化进程不断加快，人才的全球化已是大势所趋，随之而来的国际人才竞争更是日益激烈。以美国为代表的世界各主要发达国家纷纷完善相关制度以吸纳海外人才，事实表明他们的举动成效颇丰，大量的人才正在不断的流向这些发达国家。如此一来，大多数的发展中国家成为了严重的人才流失国，中国亦不免其外。

　　中国与全球化研究中心主任、中国人才研究会副会长王辉耀在接受本刊记者采访时表示，我国目前不仅面临着人才大量流失的现状，还面临着因为制度相对落后以致吸引国际人才力度不够的问题。如其所言，仅仅是绿卡制度我国从2004年才开始实行。而一直以来，由于存在申获门槛设置过高，审批程序复杂繁琐等诸多问题，使其成为我国引才留才工作中的一道阻梗。

　　所幸，2012年12月，中央组织部、人力资源社会保障部、公安部等25个部门联合下发了《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，被束缚已久的中国绿卡制度终于得到松绑。相关负责人认为，这一举措必将吸引和支持更多外籍高层次人才来华创新创业，进一步推动我国创新驱动和转型发展。

　　然而，在王辉耀看来，仅仅只有绿卡制度的完善还远远不够。“要提升我国的国际人才竞争力，实现由人口大国向人才强国的转变，制定并完善一系列具有国际竞争力的移民政策制度势在必行。”那么，在此方面，我国当前存在的问题有哪些?在未来工作中，我们又该怎么做?

　　人才外流滞留问题堪忧

　　记者：近年来，全球范围内人才的流动趋势是什么情况?

　　王辉耀：在当今这个人才全球化的时代，人才的跨国流动已是不可回避的事实。按照联合国的统计，2005年，全世界在出生国之外生活和工作的人约有1.91亿，占世界总人口的3%，并保持着大约3%的年增长率。时至今日，这类人口的总数已达2.14亿，占全世界人口的3.1%。而这其中，大约有9000万是经济移民，多数流向了以美国为首的欧美发达国家。

　　记者：这么说来，以中国为首的发展中国家似乎成为最主要的人才输出国。

　　王辉耀：近几十年来，中国就出现了这样的现象：大量的高新技术人才前往欧美工作，北大、清华等国内诸多知名高校的优秀学生视欧美为深造的最佳选择。除此之外，从富商到娱乐、文化、体育等社会各界明星都纷纷开始选择移民海外。

　　根据美国公民及移民服务局的数据，2010年批准来自中国大陆的投资移民申请共772人，占美国移民局全年发放的EB-5签证总数的41%。而2011年，有934人获批准，申请数和获批准人数均占总数的四分之三。加拿大公民和移民事务部的负责人则称，2010年中国大陆通过投资移民方式成为加拿大永久居民的人数占加拿大全部投资移民的62.6%，达到2020人。澳大利亚移民与公民事务部的数据显示，中国大陆地区2010年获得163类商业移民签证的人数达3416人，占其总数的近1/3。

　　而除此之外，我国还有大规模的留学精英滞留在他国，这对我国科学技术等各方面的发展都是不利的。据国际经合组织的一份统计，在1990至1999年间美国，非美国出生的科学与工程博士留在美国的平均比例大约47%，中国大陆留学生博士滞留美国比例为87%，韩国只有39%。而2010年美国《纽约时报》公布最新数据则揭示这个趋势还在加强。

　　制度不完善成为阻梗

　　记者：人才外流和滞留现象给中国带来怎样的影响?

　　王辉耀：大量的人才和技术精英移居海外或滞留不归，对中国经济、科技等方面的快速发展产生了极大的消极影响。以创新创业人才的外流来看，其直接后果是给中国带来巨大的财富损失。根据招商银行联合贝恩资本发布的《2011私人财富报告》：2010年中国可投资资产在1千万元人民币以上的人群数量达50万人，共持有可投资资产15万亿元人民币。其中，接受调研的高净值人群中近60%的人士表示，已经完成投资移民或有相关考虑。而个人资产超过一亿元人民币的企业主中，27%已经完成移民，47%正在考虑移民。仅2010年一年，超过6000名中国人取得美国、加拿大、澳大利亚三国的投资绿卡。

　　记者：我国近年来是否有所行动以扭转局面?成效如何?

　　王辉耀：面对严峻的国际人才竞争及大量的人才流失，近年来中国政府出台各类优惠政策，针对外籍留学人员开通绿色通道来吸引人才。然而，相比美国一年批准8.5万个H1-B签证，14万个职业移民，中国2004年出台绿卡制度后直到2011年7年间，获批中国绿卡的外国人仅有4752人，年均获批人数不及600人。对于一个急需人才来推动经济转型、产业升级的国家，吸引国际高层次人才的力度还远远不够。

　　可喜的是，去年12月份，中央组织部、人力资源社会保障部、公安部等25个部门联合下发了《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，标志着中国绿卡制度已经得到进一步的完善。《办法》规定持有中国绿卡的外籍人员除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外，原则上和中国公民享有相同权利，承担相同义务，同时对外籍人才来华的衣食住行、子女教育予以明确，解决了许多来华人才的后顾之忧，可以吸引更多外籍高层次人才赴华创新创业。

　　记者：那么，我国在吸引国际人才的制度方面究竟存在哪些问题?应该如何改善?

　　王辉耀：虽然我国的绿卡制度得到了一定程度的完善，但仍然存在一些问题有待改进。我国绿卡制度是以政府主导来配置资源，行政审批过程复杂繁琐，令人才“望而生畏”。而绿卡类型也相对较少，基本局限于投资绿卡和国家贡献绿卡两种。同时，世界各国的签证都以吸引人才为目标，且大都依照所需人才的行业、专业和学历来设置。而我国是以职位、职称为评判标准，非常主观且难以操作。在工作签证转永久居留的过程中，同样遭遇到门槛过高的问题。当然，比申获绿卡更难的还有入籍，不仅程序繁琐，门槛难迈。值得提出的是，我国《国籍法》中还明确规定“加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”，也就是说我国是不承认双重国籍的。而这一条事实上对于我国引进国际人才极为不利，因为对于一些发达国家的人才一般是不愿意放弃其原有国籍的。

　　应让制度与人才相得益彰

　　记者：国外在此方面有哪些值得我们借鉴和学习的地方?

　　王辉耀：在国际人才引进方面，不同国家因国情不同，人才的需求不同，引进的方式呈现出明显的差异，但一般通过签证、绿卡、入籍制度这些路径实现，三者之间是递进、互补、协调的关系，最终构成入境、工作、居留以及移民的整套政策体系。可以说，签证、绿卡、入籍制度是一整套引进、选拔、评估人才的筛选过程和招募机制。

　　美国作为世界最大的人才吸引国，每年发放的人才工作签证H1B签证达到85000张。此外，美国每年还发放人才移民签证14万张，加大吸引海外高层次人才。根据美国众议院2011年11月的一项吸引高学历移民的法案，将在2015年完全取消职业移民的国家配额上限。此外，美国正给面向研究人员和高校研究生的签证发放过程提速，以免人才转赴他国。无论是移民新政还是议案，或是提案，其实都旨在留住更多世界各国的优秀高科技精英，使其为美国的科技发展贡献力量。

　　除了美国，2012年，加拿大增加了1万个联邦技术移民名额，比2011年的4.7万人多出1万人。经验类移民名额由2011年的6500名计划增加至2012年的7000名左右。目前加拿大科技部还将通过“联邦技术劳工计划”，每年允许最多1000名在加拿大深造的外籍博士生申请加拿大的永久居民身份。韩国方面，在就业签证居留方面给予紧缺的高级人才很多便利政策。比如在韩国大学毕业的人之中，理工类学士学位以上、人文类硕士学位以上的人可以不用申请再入境，并可以在韩国就业。为引进人才，韩国还发放了“金卡”，希望借此吸引20万高科技人员。同时，为了留住高层次人才，韩国对有各类有特殊才能的人均发放永久居留签证，并对这些人才的核定标准作出了明确细致的规定。而且，韩国还有条件地承认双重国籍以吸引韩裔回国创业就业。

　　事实上，不仅发达国家有很多移民相关制度方面的举措值得我们学习，一些发展中国家的做法同样值得我们思考。比如印度自1999年开始针对世界各国(否认双重国籍的国家除外)的印裔发放印度裔卡，2005年后对有印度血统的印度人发放海外印度公民证(OCI)。持印度裔卡、海外印度公民证及可以享有选举和被选举以外的公民待遇。截至2010年3月，根据美国印度大使馆的统计，印度已经发放了400万张“海外印度公民证”和700万张“印度裔卡，共1100万张，极大地促进了海外印度人才的回流与环流。此外，2010年，印度总理在第八届海外印度人节上宣布，准备授予海外约1000万印侨选举权，印度议会随后在2010年9月22日通过了1950年人民代表法修正案，授予印度护照持有者依据护照参与印度大选的权利。

　　记者：为了能够更好地吸纳人才，在制度创新上，您有何建议?

　　王辉耀：胡锦涛同志在十八大报告中指出加快人才发展体制机制改革和政策创新，形成激发人才创造活力、具有国际竞争力的人才制度优势。而所谓具有国际竞争力的人才制度优势，应该是国际上通用的、具有普适性的制度。因此，中国需要在政策上应积极借鉴他国做法，做出更大胆的突破，加强人才移民制度的建设。

　　首先，我们需要完善绿卡审批程序及绿卡类型，适当简化包括人才往返签证等相关程序。同时要重视人才引进的多样化，除了投资绿卡和国家贡献绿卡之外，还应增设人文社会学科的人才、创意人才等方面的人才绿卡类别。

　　其次，试行国际通用的量化评估体系。例如“担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇”、“副总经理、副厂长”这样的门槛规定，需要在与国际接轨方面做进一步努力，加大放宽签证力度，继续提升人才工作签证层次，让有一定资质的人才从持有工作签证转化为持有移民签证，同时，可以考虑赋予中国海外使领馆接收中国绿卡办理的功能，促进更多外籍人才来中国发展。

　　第三，探索实行“海外公民证”和“海外华裔卡”制度。在非移民国家以及拥有庞大海外族裔人才的新兴国家如印度、俄罗斯、韩国，对本族裔人才包括留学人才从申请绿卡到移民都有特殊照顾。在目前没有双重国籍政策下，考虑针对原籍中国(本人或父母曾拥有过中国籍)、凡具备硕士学历、或在国内纳税超过一定额度、或具备高层次人才标准、或在边远地区工作且保持一定收入者，都可以直接申请“海外公民证”，或发放相当于绿卡的“海外华裔卡”。“海外公民证”主要适合原籍中国的人士，可以终身免签证，海外华裔卡主要适合海外华人的第二代第三代，可以15年免签证，两种证件都可以享受除选举或被选举等政治权利以外的本地居民待遇，这样就可以起到对海外人才进行长期甚至永久性的引进的作用，一方面既节省政府相关部门的工作成本，推动人才环流;另一方面主要是针对改革开放后出去的新华侨华人，这一群体主要集中在欧美发达国家，也不会引发东南亚的华人问题。

　　最后，在适当的时候评估修订国籍法，加强海外人才的归属感，方便人才回流与环流。双重国籍的放开有利于在全球化的今天吸引海外人才、资金、技术。面对严峻的国际人才争夺，中国应当修改国籍法中“加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”这一条。香港与澳门居民国籍所作的有关规定就值得借鉴：一方面，对当地居民所持英、葡的护照在中国本土的有效性不予承认，以维护主权的尊严;另一方面，承认当地居民所持护照作为旅行证件的有效性，以方便他们的出行。

　　*本文部分资料和数据来源于《中国国际移民报告(2012)》(王辉耀、刘国福著)